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【中国自然资源报】构建现代化国土空间治理体系

——宁夏回族自治区省域国土空间规划试点纪略

2019-08-08 10:40:25  点击:[]

2019-8-8  来源:中国自然资源报   记者   华 

“贺兰山下果园成,塞北江南旧有名。”改革开放以来,宁夏回族自治区取得了社会经济的持续发展。但随着工业化、城镇化的快速推进,发展与资源环境之间的矛盾日益凸显。如何在经济平稳健康发展的同时给后人留足空间,成为摆在宁夏人面前的一个重大课题。

2016年4月18日,继海南省之后,宁夏回族自治区被中央确定为第二个省域国土空间规划试点省份。宁夏探索“多规合一”的大幕,也由此正式拉开。几年来,自治区立足解决空间性规划重叠冲突、刚性不足、各自为政等问题,在构建空间规划和空间治理两大体系中进行了大量的改革和探索,取得了一批可复制、可推广的有益经验。

划定“三生”空间 绘好规划底图

“多规合一”,最终要合到什么样的底图上?这是宁夏首先要解决的问题。

2016年7月,习近平总书记在宁夏视察时提出,宁夏要努力实现经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕,与全国同步建成全面小康社会,打造西部地区转型发展先行区、全国民族团结进步示范区、西部地区生态文明建设先行区、全国脱贫攻坚示范区,把建设丝绸之路经济带战略支点、建设国家重要的现代化能源化工基地、构筑祖国西北重要的生态安全屏障、创建宜居宜业的新型城镇化示范区、创建西部绿色发展示范区绘成一张美丽蓝图。

围绕这一蓝图和习近平总书记关于科学界定“三生”(生产、生态、生活)空间的重要讲话精神,宁夏提出了创新驱动、脱贫富民、生态立区“三大战略”,在布局上提出了“一带三区、一主两副”的空间格局。

“划定‘三区三线’是我们编制空间规划的一项基础性工作。”宁夏自然资源厅厅长李晓龙介绍说。“三区”即生态、农业、城镇空间,“三线”即生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。

为了把底图绘好,宁夏厅与各相关部门以及市县政府采取上下结合、反复校核的方式,通过“四上四下”8次沟通对接,最大限度地取得了共识,在坚持生态优先、保护生态环境、正确处理发展和保护关系上统一了思想。通过“落图落地、划优划实”,宁夏生态空间和生态保护红线分别占到全区国土面积的65%和23%;农业空间和永久基本农田保护红线分别占到全区国土面积的29%和18%;城镇空间和城镇开发边界分别约占全区国土面积的6%和3%。“三区三线”的划定,为“多规合一”奠定了坚实的基础。

李晓龙告诉记者,编制空间规划的最终目的是加强空间治理。空间规划和空间治理,这两个“轮子”只有一起转,才能真正实现优化空间布局。

为此,宁夏牢牢把握“规划是龙头”这一准则,从立法、管控、政策机制上对空间规划管控作用进行强化。

在立法上,将原来已立法的《宁夏回族自治区空间发展战略条例》修订为《宁夏回族自治区空间规划条例》,明确空间规划的基础性、约束性、战略性地位,明确执行规划的法律责任。

在管控手段上,按照“三区三线”实行分区分类管控,分别制定管控要求,并按照一级规划、一级事权、一级责任的原则落实管控责任

在管控指标体系上,统一核定各地用地规模、开发强度、环境容量等管控指标,建立了4类、28项指标,为空间治理提供量化标准。

在政策机制上,充分考虑各地在空间格局中的不同要求,建立生态保护补偿制度和干部差异化考核、问责机制,把空间治理与各地利益平衡、党政领导干部的政绩考核紧密结合,把激励与约束落实到具体的政策机制中。

打破信息孤岛 创新管理体制

空间规划、“多规合一”涉及大量的数据分析、比对和整合,必须依靠现代信息技术才能完成。试点之初,宁夏就把规划管理信息平台建设摆在了重要位置。

在学习借鉴其他地区规划信息化管理经验的基础上,结合规划管理体制、行政审批制度改革的总体考虑,宁夏聚焦规划编制、审查、实施、监督、公开公示等功能,形成了“1+6+1”(1个数据中心、6个应用系统、1个门户网站)的信息平台,服务于全区空间规划编制、审查、决策、实施、监督及公众参与全过程的信息化管理。

特别值得一提的是“规划数据中心”。以自治区、市县空间规划为主,宁夏收集了全区已编和在编各类规划554项,包含973个矢量图层,数据量达552G,按照统一的标准格式和坐标系统进行处理和整合,形成了一个“硬核”规划数据库。

与此同时,6个应用系统功能紧紧围绕空间规划管理实际,可对各类规划进行统计、查询和智能分析,针对需要比对处理的内容,进行冲突差异检测和矛盾协调,对空间性规划进行合规性审查,辅助项目选址和审批,全面监测各类项目审批、开工、竣工和规模、资金、用地情况,为全区国土开发和宏观管理决策提供支撑。

系统通过与发改委投资项目在线审批监管平台互通,实现建设项目投资核准、规划用地审批等业务全流程在线办理。门户网站整合了规划公开公示、公众意见收集、规划执行监督举报等功能,成为公众参与的重要窗口。

此外,宁夏还配套改革审批服务制度。利用发改委建设项目审批平台与空间规划信息管理平台,推行“一图管控、一表申请、一窗受理、一网运行、并联审批、全程监督”的审批服务方式。试点市县以空间规划为基础优化建设项目审批流程,取消、下放、整合审批事项61项,减少审批环节199个,清理中介服务45项,初步实现了建设项目并联审批和“一站式”办理。审批时限从199个工作日压缩到94个工作日。

有了这一综合平台,宁夏打破了信息孤岛,实现了上下左右互联互通。

横向上,与国土地理信息空间共享库、投资项目在线审批监管平台、遥感监测平台、政务服务平台对接,打破信息孤岛,推动各部门规划信息和资源共享共用,实现国土空间共管共治。

纵向上,以自治区规划管理信息平台为基础,试点市县同步部署建设,区、市、县三级紧密衔接,按照空间规划管控层级明确管理使用权限,自治区侧重规划协同和宏观管控,市县侧重规划实施审批和批后监管,与国土空间治理体系、规划管理体制和审批制度改革相对应,形成了以空间规划“一张图”为基础,功能集成、融合对接的一张空间治理网络。

三级协同探索 构建空间规划体系

空间规划是分级管理、全域覆盖的,省市县空间规划既有同、又有异,如何确定不同层级空间规划编制重点,确保各级空间规划协调一致?这同样是编制空间规划的一道必答题。

在完成省域空间规划试点任务的同时,宁夏选取5个地级市和3个县作为试点,探索省市县协同编制空间规划的经验。

宁夏通过制定《自治区市县空间规划协同编制指南》,明确了协同编制方法,以确保两级规划协调一致。自治区空间规划在基础数据、战略定位、空间布局、指标管控等方面对市县空间规划提出要求,而市县空间规划落实分区管控指标和要求,结合实际对本地发展格局和各类用地、开发保护作出具体安排。通过上下协调、反复校核,使自治区、市县两级空间规划紧密衔接、相互统一。

“自治区和市县空间规划,均按照统一的坐标系统、统一的基础用图、统一的编制标准、统一的用地分类标准、统一的编制期限、统一的技术路线编制空间规划体系,做到了‘六统一’。”李晓龙介绍,目前,宁夏已经构建起了覆盖全域的自治区、市县两级空间规划体系。初步形成了全区统一、相互衔接、分级管理的空间规划管理体系。

“空间治理体系建设是一项十分丰富而繁重的任务,我们刚刚开了个头,还有大量的工作需要做。”李晓龙说。比如,规划管理体制改革推进尚不顺畅,从多规走向合一具体的理论依据、法律保障、技术支撑实施方法还需要进一步探索。接下来,宁夏将坚持生态立区战略,继续编制完善空间规划,进一步深化体制机制改革,切实保障空间规划实施,全面贯彻落实“一张蓝图干到底”,并积极征求广大公众的意见,让空间规划成为人民的规划。

 

 

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